千王之王

B | 　　这家承载天安财险风险处置使命而诞生的险企，成立仅两年多即以超160亿元保费规模跻身非上市财险第四位，展现出惊人的增长速度。陈锋是北京工业大学社会学院院长，从2019年起，他和团队持续跟踪12345热线驱动市域治理的实践，田野调查覆盖多省市的基层政府。然而，年内多家分支机构因虚列费用、违规费率等问题接连被罚，其中长春中支更遭暂停车险业务10天，暴露出内控体系建设严重滞后于规模扩张的结构性矛盾。陈锋关注到，在当前的数字治理系统中，一个不合理诉求往往会引发一场“工单空转”，一群基层干部围绕着它兜兜转转，耗费大量人财物，只为了向系统证明这个诉求不合理。

C | 这种为了整治形式主义而衍生的“新形式主义”，正在透支基层的治理资源。

图/图虫创意

无效诉求如何产生？《中国新闻周刊》：各地正在陆续出台针对“不合理诉求”的分类分流规定，这类制度能否在执行层面真正叫停无效诉求的空转？陈锋：有肯定比没有好，这一点毋庸置疑。　　如今，兼具太保系统深厚履历的保险老兵盛亚峰与财务专业出身的李争浩正式搭档，新班子如何在狂奔的业绩与频频失守的合规之间找到平衡，将是决定这家“黑马”险企能否行稳致远的关键命题。中央文件强调要规范12345的合理使用，对于那些涉嫌造谣、威胁、牟利性质的电话，甚至明确提出可以移交司法机关处理，这对滥用者确实有一定威慑作用。　　新班子落定　　今年一季度，申能财险原董事长龚德雄离职，他于去年12月调任上海国际集团有限公司党委副书记、总裁。

D | 困难仍然很大，且在于其结构性根源：真正困扰基层的那类诉求，具有很强的伪装性，单从工单文本里很难识别，面临的是“去情境化”的困境，即诉求从真实的治理情境中脱离出来，以标准化信息进入系统流转之后，系统里看到的已经不是真实的问题，而是真实问题的变形。举个典型例子，两个邻居有长期积怨，今天举报对方堆物堆料，明天举报对方电动车乱停乱放，后天举报对方垃圾分类问题。

E | 从每一个单项看，这些诉求本身其实都说得过去，但他真正的诉求是借这些事情来给邻居制造麻烦，给基层干部找不舒服。这类诉求的本质是邻里矛盾，而不是公共事务投诉，但在工单里，它就是一件件独立的、看似合理的具体事项。传统科层治理有一套“逐级消化”的逻辑，矛盾在贴近问题发生现场的层级上化解，上一级只处理下一级真正化解不了的。龚德雄的离任为新的人事安排腾出了空间，而盛亚峰的晋升则顺理成章地填补了这一空缺。　　从盛亚峰得履历来看，其出生于1965年7月，今年已满61周岁，是一位拥有深厚太保系统履历的保险业老兵。这个逻辑有一个核心假设：情境知识就在基层，处理权也在基层。但是，12345打破了这个假设。他曾担任中国太平洋保险财产保险股份有限公司党委副书记、执行董事、总经理，并在中国太平洋保险（集团）股份有限公司出任大湾区发展总监等职务，积累了丰富的财产险公司经营管理和区域市场拓展经验。原本在社区现场，一个熟悉两家历史的村居干部，对这件事一目了然，知道这背后是什么。

F | 但一旦诉求进入热线系统，被简化成标准化工单，情境就脱离了。2024年1月，申能财险尚在筹备阶段，盛亚峰即被任命为公司党委书记，次月出任总裁，成为这家新险企的创始经营层核心。　　此次从总裁升任董事长，意味着盛亚峰的角色从经营执行者转变为战略决策者，其长达数十年的保险从业经验将在更高层面为申能财险的长期发展把脉定向。　　与盛亚峰搭档的李争浩，则呈现出一条截然不同的职业路径。李争浩出生于1975年11月，现年51岁，正值管理黄金年龄。《中国新闻周刊》：“去情境化”造成了什么样的连锁反应？陈锋：它使诉求的合理性变得极难在系统内部判断。他的职业生涯起步于银行业，曾任上海浦东发展银行四平路支行行长，积累了早期金融一线经验。现在热线的基本定位是“不设门槛、全面接诉”，这个定位的初衷当然是保障公民的表达权利。

G | 加入申能集团后，李争浩的履历始终围绕财务和资金管理展开，历任申能集团财务有限公司金融部经理助理、会计结算部副经理及经理、运营总监，随后升任申能（集团）有限公司财务部副总经理、总经理，并兼任集团纪委委员。任何一个诉求，从表达权利的角度讲都是合法的。但当这个诉求进入系统之后，系统就要决定：这件事归谁管、要在多少天内回复、满意率怎么算。　　申能财险成立后，李争浩出任公司副总裁、财务负责人，全面掌管财务条线。如今从财务负责人升任副总经理并主持工作，李争浩实现了从专业职能岗位向全面经营管理岗位的跨越。诉求本身的合理性无法被系统识别。　　这一晋升路径也折射出当前保险行业高管选任的一个显著趋势。一旦诉求跨级传递到达市级层面，要界定它是否合理，就比在基层时难了不止十倍。上级政府也意识到这类诉求大量消耗基层人财物的问题，所以给了基层一定的剔除空间。对于那些被认定为不合理的诉求，基层可以申请不纳入满意率和解决率的考核。各级承办单位内部会安排专门负责撰写工单剔除材料的人员，来证明诉求符合剔除标准。北京大学应用经济学博士后、教授朱俊生向《华夏时报》记者表示，盛亚峰和李争浩的背景具有较强互补性。这个剔除不是随便申请的，它需要对应上级列出的可剔除清单，提交详细材料说明这个诉求符合哪一条，交由上级审核。盛亚峰长期从事保险经营管理，熟悉业务发展和机构运营；李争浩长期负责财务和资金管理，在资本约束、资产负债管理等方面经验丰富。当前行业面临利率下行、投资收益波动和资本约束等挑战，险企越来越需要实现“承保盈利、投资管理和资本管理”协同发展。如果材料不过关，被上级否决，这个工单还是要纳入考核。这就导致基层干部写这些剔除材料写得极其认真，用我们开玩笑的话说，就像写学术论文一样认真。我们调研发现，有的乡镇甚至有多达60%的诉求件被申请剔除。

H | 从这个角度看，这种“业务+财务”组合具有较强针对性，但最终效果仍取决于公司整体经营能力和风险治理水平。　　合规亮红灯　　将视线转向公司的经营基本面，申能财险在财险行业“马太效应”极为突出的格局中，堪称一匹令人意外的“黑马”。该公司于2024年1月正式成立，注册资本100亿元，注册地为上海市临港新片区。这就导致了严重的“工单空转”，即一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况，写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。《中国新闻周刊》：为什么不能在热线最前端就赋予接线员“叫停权”？目前推进的阻力在哪里？陈锋：如果在前端就能识别出恶意诉求或已进入法律程序的案件，直接剔除不再下派，基层的压力会小很多。

I | 目前的阻力在于，普通的接线员对基层治理本身的复杂性无法完全了解，大量的诉求脱离了情境也无法准确识别，只能根据培训按照关键词进行分类，所以经办部门也常抱怨派单不准，因为接线员要完成判断也很困难。其成立的深层背景，是承接2020年7月被原银保监会接管的“明天系”险企天安财险的风险处置使命。另一个层面在于，数据是否实现了共享。12345热线往往不知道某人的诉求是否已经在法院或信访部门立案登记，前端没法判别，而热线的门槛又极低。我主张，政府一方面要保护诉求人的合法权益不被打击报复，另一方面也应该设立一定门槛，比如要求实名甚至输入身份证号，提醒诉求人要为自己的话负责，防范滥用公共资源。

J | 早年110报警电话也同样面临不合理诉求超载的问题，但随着滥用警力被追责，这种情况就减少了。

K | 12345也应当明确政府权责的边界，告诉公众，哪些是可以进入讨论的公共事务，而哪些属于民事纠纷，应当被纳入法律体系。申能财险的诞生，意味着这一长达数年的风险处置工作进入了实质性的资产承接与业务运营阶段。　　从经营数据来看，申能财险的表现可圈可点。《中国新闻周刊》：基层申请剔除某些不合理诉求的考核，谁来审核基层的剔除诉求是否合理？如何保证公平公正和透明？陈锋：剔除的审核权肯定在制定清单、负责考核的上一级政府。原则上他们会按照清单去判断，但实际操作中存在一定弹性空间。

L | 基层在调研中经常反映他们的困惑：同样的事项，可能上个月申请剔除成功了，下个月却没成功，而且退回往往也没有解释理由。2025年，该公司在成立后的首个完整经营年度即实现保险业务收入165.62亿元，这一规模使其在非上市财险公司中高居第四位，仅次于几家传统老牌险企。同期，该公司实现净利润4.35亿元，成功从此前年度的亏损状态中扭亏为盈。　　进入2026年，增长势头得以延续，上半年实现保险业务收入86.57亿元，同比增长3.90%；净利润2.28亿元，同比增长15.96%；综合成本率99.25%，维持在盈亏平衡线附近。　　在朱俊生看来，申能财险的快速成长，首先得益于天安财险风险处置过程中承接的机构网络、业务团队和客户资源，起点明显高于一般新设险企。但真正推动其较快实现盈利的，还是股东实力支持下的经营重塑。因为越是需要申请剔除的案件往往越复杂，很难简单套用某一条具体规定，审核人员的尺度差异就会显现出来。至于引入第三方监督，我持保留意见。近年来财险行业进入高质量发展阶段，公司在业务结构优化、风险选择和费用管控方面采取了较为审慎的策略。

M | 因此，其成长既有存量资源承接的优势，也有经营模式重塑的成果。　　对于一家成立仅两年多的新险企而言，能够实现盈利并保持保费增长，确属不易。然而，99.25%的综合成本率意味着公司距离承保亏损仅一步之遥，盈利空间相当狭窄，稍有不慎便可能滑入承保亏损区间。在财险行业竞争日趋白热化的背景下，如何拓宽盈利空间、降低对投资收益的依赖，是新管理层面临的现实考题。

N | 像以前网格化管理中把人居环境拍照交给第三方，结果第三方反而构成了一个巨大的利益集团，甚至出现寻租。　　需要指出的是，与业务规模快速扩张相伴而生的，是合规管理领域频频亮起的红灯。2026年以来，申能财险多家分支机构接连被监管部门处罚，暴露出内控体系的系统性薄弱。年内被罚的分支机构包括潮州中心支公司、大连分公司、双鸭山中心支公司、绍兴中心支公司等，违规行为高度集中在虚列费用、给予合同外利益、业务财务数据不真实等财险行业长期存在的“顽疾”之上。

o | 制度如果出现短板，不能总想着机械地打“补丁”：遇到无理诉求就搞剔除，发现剔除不公平就找第三方，第三方寻租了又要找机制去规约第三方……这样只会让体系越来越复杂。当前体制下，上级政府内部有相应的督查机制，他们审核的初衷，既是给基层免责空间，也是监督基层、防止基层滥用剔除权。　　更值得警惕的是，监管部门曾对申能财险采取过超出罚款范畴的强制措施。

p | 5月22日，吉林金融监管局公示的监管强制措施决定书显示，申能财险长春中心支公司因未按规定使用经报备的商业车险费率，被责令整改，并暂停其长春地区燃油及新能源商业车险条款、费率使用权限长达10个自然日。现在有的地方高达60%的诉求件被剔除，我们需要看透“剔除”背后的现象。真正的恶意或无理诉求可能占比5%到10%，然而，这极少数诉求会消耗基层50%到60%的精力。剩余的被剔除工单，不能叫“诉求不合理”，而是“不应由12345来处理”。

q | 比如宅基地纠纷化解不了，群众走了法院诉讼渠道，或者去信访部门登记了，这自然就该从热线系统剔除。

r | 基层面对的大多是小而多的琐碎事务，最适合的是简约治理；而数字化的科层治理虽然程序看似规范，但运行成本高，所有的路径如果全都挤进12345系统，形成诉求量的膨胀，原本职能部门就可以直接解决的问题多了一道程序。12345热线的优势，是可以以高位统筹的方式，系统性解决条块之间或部门之间的交叉问题。

从“锦标赛”到“达标制”《中国新闻周刊》：诉求到达上级之后，往往仍然会按属地原则派回基层来处理。　　“这类问题具有较强行业共性。”朱俊生告诉本报记者，虚列费用、给予合同外利益等行为，本质上反映了激烈市场竞争下部分机构仍存在费用驱动的发展惯性，尤其是在车险等同质化程度较高的领域。这种“绕了一圈再回来”，与直接找基层干部相比，有什么区别？陈锋：从结果上看，两种方式可能都是基层来处理，但处理时的关系结构完全不同。如果老百姓直接找居委会和社区介入来解决，形成的是一种我们可以称之为“生产性治理关系”——你求助，政府回应，解决了问题，双方之间建立了一个相对积极的关系基础，这个关系有助于以后相互信任、相互配合。　　朱俊生指出，对于申能财险而言，虽然公司成立时间不长，但其机构和队伍具有一定历史延续性，经营习惯和市场行为不会因重组而立即改变。同时，公司近年来发展较快，如果业务扩张速度快于合规管理能力建设，就容易出现局部机构违规问题。但如果是通过热线投诉，上面压下来，基层干部是在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。从长远看，公司需要进一步强化内部控制和合规文化建设，推动发展模式从规模导向向质量导向转变。

s | 责任编辑：曹睿潼。老百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是他通过上级渠道施压的结果。所以双方之间既没有形成感谢，也没有形成信任。我们现在的一个问题就在这里，基层干部是夹心饼干。

t | 上面通过热线系统对他进行监督，老百姓打电话也对他进行监督。他很难主动去做什么，因为主动做了有时候反而把分母做大，满意率和解决率反而下降了。以前有基层工作人员甚至“自编自演”，自己打电话进热线，上报容易解决的事项，再自己“解决”。在调研时，一位乡镇干部就跟我们说：“我们主动去办理了，结果考核排名反而降低了，这让我们非常沮丧。

u | ”《中国新闻周刊》：在当前这种困境下，12345平台应当如何重新定位自身？陈锋：12345最初在很多地方被定名为“非紧急求助热线”，这个定位的意思是，它是一个反映渠道，现在它成了“事事有回响”的全能平台。

v | 未来12345应该有两个核心定位：一是向基层中转反馈并进行适当监督；二是作为更高层级的“数据情报中心”辅助决策。海量的诉求数据实际上是“城市的体检”。

w | 对于新就业群体、网络平台侵权等过去职责划分不清晰的“新场景”，可以通过数据挖掘，把“一个问题”变成“一类问题”，通过制度化的政策变革来系统性解决，这才是12345的重心所在。把这些数据提炼为政策决策的依据，比一件件逐个处理诉求，对城市治理的贡献要大得多。不过，这种方法也面临局限。“一类问题”能解决的，是那些有明确技术路径、有现实政策空间的历史遗留问题。但是，那些根植于社会结构性矛盾、短期内没有替代方案的问题，很难在短期内见效。12345系统希望“又快又好”地解决所有事情，但很多治理问题是快不了的。比如校园周边的交通拥堵，只要缺乏通学公交等根本性的替代方案，单靠基层在校门口调度，再怎么反复投诉也无法根本化解；再比如历史遗留的房产证问题、农村长期的宅基地纠纷，这些更不可能在短期内解决，有些矛盾甚至需要靠时间去慢慢消化。这时候需要看到，核心的问题在于考核的指挥棒。为什么基层要写那么多材料？因为需要申请剔除无效诉求。为什么会造假？因为指标太刚性，不造假就得扣分，可能影响晋升。以我们调研的某市为例，不同情况下，要求反馈诉求的时间在两小时到两周不等。这套时限以“响应率、解决率、满意率”为核心，要求的是：你必须快，还必须让对方满意。但有些问题客观上既无法快速解决，也无法让一个抱有不合理预期的诉求人满意。

x | 我一直建议把考核周期拉长，可以按季度或半年度来进行考核。另外，我主张把“锦标赛制”改成“达标制”。现在的逻辑是对各地12345响应的情况排名，然后对后几名进行问责。

y | 我建议改成达标制，比如满意率达到90%就算合格，毕竟，不合理诉求的那部分，你无论怎么努力，诉求人都不会满意。不过，需要注意的是，不能一下子松绑，否则也可能导致基层一下子松懈下来。12345热线的积极功能是改变了原来某些基层干部的不良工作作风，这是事实。我们需要给基层时间和空间，必须重塑百姓、基层政府与上级政府之间的平衡关系，强化基层治理的自主性和常规自理的能力。记者：李沁桦编辑：徐天